Grundfreiheiten und Grundrechte

(Letzte Aktualisierung: 14.03.2021)

Die Grundfreiheiten sollen für einen einheitlichen EU-weiten Wirtschaftsraum sorgen.
Die Grundfreiheiten sollen für einen einheitlichen EU-weiten Wirtschaftsraum sorgen.
Die Europäische Union erkennt verschiedene Freiheitsrechte ihrer Bürger an, die im Europarecht eine erhebliche Rolle spielen und auch das Recht der Mitgliedsstaaten beeinflussen.

Die Grundfreiheiten haben alle einen grenzüberschreitenden Charakter, sie wollen als dafür sorgen, dass wirtschaftliche Tätigkeit in der ganzen EU (unabhängig vom jeweiligen Mitgliedsstaat) allen EU-Bürgern in gleicher Weise zusteht.

Die Grundrechte dagegen entsprechen im Wesentlichen den persönlichen Grundrechten, wie sie bspw. das Grundgesetz kennt. Die EU-Grundrechte spielen in der Praxis aber eine viel geringere Rolle als die Grundfreiheiten und auch als die nationalstaatlichen Grundrechte.

Inhalt

Allgemein

Welche Grundfreiheiten gibt es im Europarecht?

Das Europarecht kennt fünf Grundfreiheiten, die im Vertrag über die Arbeitsweisen der Europäischen Union (AEUV) festgelegt sind:

  • Warenverkehrsfreiheit (Art. 34 AEUV)
  • Arbeitnehmerfreizügigkeit (Art. 45 AEUV)
  • Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV)
  • Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV)
  • Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV)

Hinzu kommt noch das Allgemeine Diskriminierungsverbot (Art. 18 Abs. 1 AEUV), das aber nur zum Zug kommt, wenn keine andere Freiheit einschlägig ist.

Teilweise wird nur von vier Grundfreiheiten gesprochen, nämlich von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital. Die Freiheit der Personen umfasst hier sowohl die Arbeitnehmerfreizügigkeit als auch die Niederlassungsfreiheit.

Was haben die Grundfreiheiten gemeinsam?

Grundsätzlich wird versucht, die Rechtsprechungen zu übertragen, um einen Gleichklang der Grundfreiheiten herzustellen. Da die Warenverkehrsfreiheit ursprünglich am bedeutendsten war, gibt es hierzu die meisten EuGH-Entscheidungen, die die Reichweite dieser Freiheit sehr detailliert darstellen.

Müssen Privatpersonen die Grundfreiheiten des AEUV beachten?

Grundsätzlich nicht, da Vertragsparteien nur die Mitgliedsstaaten sind. Im Gegensatz zur normalen Grundrechtsdogmatik geht der EuGH aber zunehmend dazu über, auch die Bürger als Adressaten der Grundfreiheiten zu verstehen.

So muss der Staat bspw. verhindern, dass Demonstranten den grenzüberschreitenden Verkehr stören („Spanische Erdbeeren“, Rs. C-265/95). Noch weitergehend ist die Raccanelli-Entscheidung (Rs. C-94/07), wonach auch ein privater Arbeitgeber die Arbeitnehmerfreizügigkeit respektieren muss.

Über das Allgemeine Gleichstellungsgesetz (AGG, auch bekannt als Antidiskriminierungsgesetz) werden zudem viele Gleichbehandlungspflichten in Form von Einschränkungen der persönlichen Entscheidungsfreiheit an die Bürger weitergegeben.

Wann sind inländische Abgaben gemäß Art. 110 AEUV verboten?

Nur dann, wenn sie sich als Abgaben gleicher Wirkung wie Zölle darstellen, also diskriminierend wirken, indem sie ausländische Produkte härter treffen.

Können gemeinnützige Körperschaften „Unternehmen“ i.S.d. Art. 107 AEUV sein?

Ja, sofern sie gleich einem Unternehmen Güter und Dienstleistungen auf dem Markt anbieten. Auf das Vorliegen einer Gewinnerzielungsabsicht kommt es insoweit nicht an.

Wann sind Gebühren im Zusammenhang mit der Einfuhr von Waren zulässig?

Nur dann, wenn diese ein Entgelt für eine besondere Verwaltungsleistung darstellen, von der der Zahlungspflichtige auch einen angemessenen Vorteil hat.

Findet Art. 34 AEUV Anwendung auf innerstaatliche Sachverhalte?

Nein, ein deutscher Produzent kann sich nicht auf Europarecht berufen, wenn für seine Waren deutsche Regeln gelten. Denn hierbei wird nur der Vertrieb beschränkt, nicht die Einfuhr.

Können für in- und ausländische Ware unterschiedlich geltende Regelungen gerechtfertigt werden?

Ja, allerdings kann hier keine Rechtfertigung über die Cassis-Rechtsprechung erfolgen. Vielmehr ist unmittelbar auf die engen Erlaubnistatbestände des Art. 36 AEUV abzustellen, der allerdings willkürliche Unterscheidungen verbietet.

Was ist der nicht harmonisierte Bereich?

Im sogenannten nicht harmonisierten Bereich gibt es keine Norm, die die Anforderungen an Produkte oder Dienstleistungen europaweit einheitlich festsetzen würde.

Gelten die Grundfreiheiten im nicht harmonisierten Bereich?

Im Prinzip ja, auch hier gilt Art. 34 AEUV, sodass Maßnahmen gleicher Wirkung wie eine Einfuhrbeschränkung unzulässig sind.

In der Elenca-Entscheidung ging es um Bauprodukte, die nicht von der entsprechenden EU-Richtlinie umfasst waren. Eine Maßnahme gleicher Wirkung war hier das Fordern bestimmter Prüfsiegel. Da dies kein zwingendes Erfordernis für den Gesundheitsschutz ist, konnte dies nicht mit Blick auf Art. 36 AEUV gerechtfertigt werden. Damit lag eine Verletzung der Warenverkehrsfreiheit vor.

Was sagen die Dassonville-Formel und das Keck-Urteil?

Die Dassonville-Formel befasst sich mit der Frage, wann eine Maßnahme vorliegt, die die gleiche Wirkung wie eine kodifizierte Grundfreiheitseinschränkung (im konkreten Fall eine Einfuhr-/Ausfuhrbeschränkung) hat. Nach dieser Formel ist dies immer der Fall, wenn die Regelung unmittelbar, mittelbar, tatsächlich oder potenziell den Binnenhandel behindern kann.

Diese sehr weite Fassung wurde durch das Keck-Urteil wieder etwas eingeschränkt. Danach sind diskriminierungsfreie Verkaufsmodalitäten (z.B. Ladenöffnungszeiten) erlaubt, produktbezogene Regelungen dagegen nicht.

Warenverkehrsfreiheit

Was umfasst die Warenverkehrsfreiheit?

Die Warenverkehrsfreiheit (Art. 34 AEUV) verbietet die mengenmäßige Beschränkung von Importen und Exporten sowie „Maßnahmen gleicher Wirkung“. Sie ist auf Unionswaren anwendbar, also auf alle Sachen, die entweder aus einem Mitgliedsstaat stammen oder sich in einem Mitgliedsstaat im freien Verkehrs befinden. Die Ware muss einen grenzüberschreitenden Bezug besitzen, also in irgendeiner Form zwischen zwei Staaten gehandelt werden.

Was sind „Maßnahmen gleicher Wirkung“ gegen die Warenverkehrsfreiheit?

Als von der Warenverkehrsfreiheit verbotene „Maßnahmen gleicher Wirkung“ gelten alle Regularien, die ähnlich schwer wirken wie eine mengenmäßige Einfuhr-/Ausfuhrbeschränkung.

Eine nähere Definition ist insbesondere durch die Dassonville-Formel und durch das Keck-Urteil erfolgt.

Wann kann die Warenverkehrsfreiheit eingeschränkt werden?

Ausnahmen hiervon sind wortreich in Art. 36 AEUV beschrieben, haben aber nur einen ziemlich engen Anwendungsbereich. Danach sind Eingriffe nur erlaubt, wenn sie

aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit, zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen, des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder des gewerblichen und kommerziellen Eigentums gerechtfertigt sind.

Tatsächlich werden diese Tatbestände ziemlich restriktiv ausgelegt.

Arbeitnehmerfreizügigkeit

Was umfasst die Arbeitnehmerfreizügigkeit?

Bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit (Art. 45 AEUV) geht es nicht nur um das Recht, als Arbeitnehmer irgendwo in der EU seinen Wohnsitz zu nehmen, sondern auch darum, dass alle Arbeitnehmer in der EU wie Inländer behandelt müssen, also nicht diskriminiert werden dürfen.

Was ist ein Arbeitnehmer im Sinne der Arbeitnehmerfreizügigkeit?

Der Arbeitnehmerbegriff ist hier unionsrechtlich auszulegen. Auf Bestimmungen des nationalen Rechts (z.B. Sozialrecht, Kündigungsschutzvorschriften) kommt es nicht an, da sonst die Mitgliedsstaaten die Reichweite des EU-Rechts bestimmen könnten.

Arbeitnehmer ist danach, wer in abhängiger Beschäftigung gegen ein nicht völlig unwesentliches Entgelt eine wirtschaftliche Leistung erbringt. Notwendig für die Anwendung dieser Grundfreiheit ist zudem ein grenzüberschreitendes Element.

Was ist ein Arbeitnehmer im Sinne des AEUV?

Der Arbeitnehmerbegriff des Art. 45 AEUV wird sehr weit ausgelegt. Jede vergütete, weisungsgebundene Erbringung von Leistungen mit Wert für einen anderen wird darunter verstanden. Auch Beamte und Auszubildende sowie Personen, die sich erst noch um eine Stelle bewerben, fallen darunter. Besondere hoheitliche Amtsträger wie Richter, Polizisten und Soldaten werden jedoch von Abs. 4 der Vorschrift ausdrücklich aus dem Begriff ausgenommen.

Wann liegt ein Eingriff in die Arbeitnehmerfreizügigkeit vor?

Jede Arbeitsbeschränkung sowie eine Maßnahme gleicher Wirkung wird als Eingriff in die Arbeitnehmerfreizügigkeit verstanden. Entscheidend ist, dass nicht nur eine Beschäftigungsmodalität vorliegt, sondern der Zugang zur Beschäftigung ganz oder teilweise verwehrt oder erschwert wird. Hierunter fallen insbesondere Qualifikationsanforderungen.

Wann kann die Arbeitnehmerfreizügigkeit eingeschränkt werden?

Grundsätzlich nur „aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit“ (Art. 45 Abs. 3). Die Maßnahmen aus diesen Gründen müssen unterschiedslos für In- und Ausländer gelten, dürfen also als solche nicht diskriminieren.

Gibt es Schutzpflichten der Mitgliedsstaaten gegen Behinderungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit durch Private?

Ja, der Schmidberger-Fall ist hier wohl übertragbar. Sollte es massive private Initiativen gegen ausländische Arbeitnehmer geben, könnte der Staat gehalten sein, hiergegen vorzugehen. Für einzelne Diskriminierungen durch Arbeitgeber dürfte dies aber nicht gelten.

Niederlassungsfreiheit

Was umfasst die Niederlassungsfreiheit?

Die Niederlassungsfreiheit ermöglicht es Selbstständigen, sich in jedem EU-Staat niederzulassen und ihre Tätigkeit auszuüben. Sie ergänzt also die Arbeitnehmerfreizügigkeit für Selbstständige.

Hiervon ist jeder weisungsunabhängige Beruf erfasst, der nicht mit öffentlicher Gewalt (also staatlicher Machtausübung, Art. 51 AEUV) verbunden ist.

Wann liegt ein Eingriff in die Niederlassungsfreiheit vor?

Ein Eingriff ist dann gegeben, wenn die Niederlassungsfreiheit beschränkt wird oder eine Maßnahme gleicher Wirkung vorliegt. Darunter fällt insbesondere das Erfordernis, seinen Wohnsitz in dem Staat zu haben, in dem man das Gewerbe ausüben will. Auch Verbote mehrfacher Niederlassungen, die also verhindern, dass man mehrere Filialen in unterschiedlichen Ländern unterhält, sind davon erfasst.

Wann kann die Niederlassungsfreiheit eingeschränkt werden?

Artikel 52 Abs. 1 erlaubt Einschränkungen nur „aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit“. Die Nichtanerkennung ausländischer Befähigungsnachweise (Diplome, Zeugnisse etc.) kann durch die EU-Organe verboten werden; insoweit verfügt die Europäische Union über die Richtlinienkompetenz.

Dienstleistungsfreiheit

Was umfasst die Dienstleistungsfreiheit?

Eine Dienstleistung ist im Gegensatz zur Warenverkehrsfreiheit jede Erbringung nichtkörperlicher Leistungen. Nach dem Verständnis des deutschen BGB sind also nicht nur Dienstverträge, sondern auch Werkverträgen erfasst. Der Unterschied zur Niederlassungsfreiheit ist, dass für die Dienstleistung nicht die Begründung einer Niederlassung erforderlich ist, sondern das grenzüberschreitende Anbieten der Dienste ausreicht.

Wann liegt ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit vor?

Eingriff ist jede Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs zwischen den Staaten der Europäischen Union. Hierzu gehören Forderungen an Dienstleistungserbringer, z.B. Qualifikationsnachweise, Sprachkenntnisse oder behördliche Zulassungen.

Niederlassungsfreiheit

Ist die Niederlassungsfreiheit auch berührt, wenn einem Inländer die Geschäftsausübung untersagt wird?

Ja, denn dies ist an einem objektiven Maßstab zu messen: Es ist auch denkbar, dass ein Ausländer vor dem gleichen Problem stehen würde, wenn er das gleiche Geschäft in diesem Land ausüben wollte. Damit ist ein (theoretischer) grenzüberschreitender Bezug praktisch immer herstellbar. (Sokoll-Seebacher-Entscheidung, Einheimischenmodell-Rechtsprechung)

Gilt die Niederlassungsfreiheit auch im Gesundheitswesen?

Prinzipiell ja, allerdings sind hier Einschränkungen zulässig, die den Zugang zu Gesundheitsleistungen sicherstellen und Doppelversorgungen vermeiden. Der Staat kann hier also eine regional „passgenaue“ Versorgung durch Zulassungsvorschriften feststellen. Diese müssen allerdings einen gewissen Spielraum lassen, um dieses Ziel zu erreichen. (Sokoll-Seebacher-Entscheidung)

Einzelfälle

Sind Einheimischenmodelle zulässig?

Diese Frage ist noch in der Schwebe.

Nach Ansicht des EuGH – zu flämischen Einheimischenmodellen – stellen diese grundsätzlich einen Eingriff in die Niederlassungsfreiheit, in die Freizügigkeit und in den freien Kapitalverkehr dar.

Eine Rechtfertigung durch zwingende Gründe des Allgemeinwohls ist denkbar, muss allerdings hier vor allem soziale Aspekte berücksichtigen. Die Auswahl der Erwerber darf nur auf objektiven, nicht diskriminierenden Kriterien beruhen.

Dürfen Sprachkenntnisse für die Ausübung bestimmter Tätigkeiten gefordert werden?

Ja, es dürfen Zeugnisse über die Beherrschung der jeweiligen Landessprache gefordert werden. Dieser Eingriff in die Arbeitnehmerfreizügigkeit ist insoweit zulässig. Allerdings müssen dabei grundsätzlich auch aussagekräftige Nachweise, die im Ausland erworben wurden, akzeptiert werden.

Stellen Altershöchstgrenzen für den Zugang zu bestimmten Berufen eine Altersdiskriminierung dar?

Altersdiskriminierung ist ein Dauerbrenner im Bereich der EU-Grundfreiheiten. Eine vollständige Klärung ist noch nicht erfolgt.
Altersdiskriminierung ist ein Dauerbrenner im Bereich der EU-Grundfreiheiten. Eine vollständige Klärung ist noch nicht erfolgt.
Das ist strittig.

Grundsätzlich handelt es sich um eine Ungleichbehandlung gemäß Art. 21 der Charta. Diese kann aber gerechtfertigt werden, da für bestimmte, körperlich anspruchsvolle Berufe Bewerber ab einem gewissen Alter möglicherweise weniger geeigneter sind als jüngere. Physische Leistungsfähigkeit und Lebensalter stehen unzweifelhaft im Zusammenhang miteinander.

Ob eine strikte Altersgrenze (hier: 30 Jahre für Polizisten bzw. Feuerwehrmänner) aber angemessen ist, wurde unterschiedlich beurteilt. In der Vital-Perez-Entscheidung von 2014 wurde dies verneint, in der Wolf-Entscheidung aus dem Jahr 2010 dagegen bejaht.

EU-Grundrechte

Können europäische Grundrechte und Grundfreiheiten nebeneinander einschlägig sein?

Ja. Die Beschränkung einer Grundfreiheit ist stets als Durchführung von Unionsrecht i.S.d. Art. 51 Abs. 1 der EG-Charta anzusehen. Somit sind auch die Grundrechte zu beachten. Bei der Rechtfertigung eines Eingriffs in eine Grundfreiheit kann zwar auf das Gemeinwohl abgestellt werden, auch dies ist aber im Hinblick auf die Grundrechte zu tun.

Wann können EU-Grundrechte eingeschränkt werden?

Hier gilt die allgemeine Grundrechtslehre:

  • Die Einschränkung muss gesetzlich, also im Verordnungswege geschehen.
  • Sie darf den Wesensgehalt des Grundrechts nicht antasten.
  • Die Einschränkung muss bestimmte schützenswerte Ziele (z.B. das Gemeinwohl) verfolgen und zur Erreichung dieser Ziele geeignet und erforderlich sein.
  • Nicht notwendig ist dagegen eine Angemessenheit der Maßnahme im Sinne einer Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne.
Können EU-Grundrechte in der Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden?

Teilweise ja, sofern es sich um eine Rechtsmaterie handelt, die durch die EU vollständig vereinheitlicht wurde.

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